上海推进限制商品过度包装立法：包装减量与源头管控成焦点

行业观察：上海限制商品过度包装的地方立法正在推进，包装减量与源头管控成为关键议题。

近年来，商品过度包装持续受到社会关注，媒体多次曝光和批评。该现象并不局限于少数品类，茶叶、烟酒、保健品、化妆品、文化用品及服装等都可能出现过度包装。所用包装材料大多为纸箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金属盒罐。今年1月，上海市人代会上，人大代表联名提出议案，要求就限制商品过度包装立法。

同样值得关注的是，部分商品领域的包装用材不断升级，贵重木材、金属、丝绸、皮革并不少见，甚至出现纯银、纯金和水晶制品。与之对照，包装回收率不足20%的分析数据，让资源浪费问题更加突出。

对上海而言，过度包装带来的危害中，垃圾及废弃物处理尤为紧迫。上海人口高度密集、土地资源紧缺，属于特大型城市，每天产生的生活垃圾及废弃物接近两万吨，处理方式主要为填埋。现有填埋场日趋饱和，周边居民对气味和污染也多次表达不满。垃圾及废弃物源头减量，已成为上海城市运行和管理的必然选择，限制商品过度包装也因此成为题中应有之义。

今年1月市人代会期间，人大代表联名提出议案，要求对限制商品过度包装进行立法。此前，市人大常委会已组成工作班子，启动相关立法调研；今年2月，限制商品过度包装被列为市人大常委会正式立法项目。上海相关立法已处于呼之欲出的状态。

尽管地方立法空间有限，但只要着眼长远、结合上海实际，善用现有法律资源并发挥引导作用，仍可产生积极效果。当前可从以下方面研究和突破：

一、以包装物减量规定拓展地方立法空间。

限制商品过度包装的上位法依据相对不足，地方立法在法律责任和制约措施设定上空间有限。若从包装物减量切入，一方面可设置合适的约束性条款：对国家已有强制性标准的，在地方立法权限内设定必要的法律责任和制约措施，以推动国家标准落实；另一方面，也可为引导性、激励性措施及相关条款留出空间。并且，从商品包装物减量入手立法，更容易凝聚社会共识。

二、通过销售环节监管向生产环节传导，实现源头管控。上海是开放型大市场，流通环节中约90%甚至更高比例的商品来自国内外，本地生产商品不足10%。若直接约束生产源头，显然不切实际。监管销售环节虽属间接作用，却更符合上海实际；引导得当，也能有效传导至生产环节。原因有三：其一，以销售环节为抓手，可对商品包装形成普遍约束，上海生产的商品包装同样包括在内；其二，在当前供大于求的市场环境下，销售企业总体比生产企业拥有更大话语权，可通过合同约定、进货验收等环节将限制性规定传导给生产企业；其三，销售环节与消费者联系紧密，公众监督正是立法产生实效的重要手段。

三、明确管理部门责任，发挥监督管理效用。上海限制商品过度包装的管理，宜由市质量技术监督部门负责，并实行全过程监管，即生产环节和流通环节的管理责任均以市质量技术监督部门为主承担。如此可做到监管责任明确、工作职责清晰，避免因部门职责不清而扯皮，或因“铁路警察、各管一段”形成管理空缺。从操作层面看，商品包装涉及技术标准，而这正属于质量技术监督部门的管理范畴，因此由其负责相关监管工作，在法规实施上更容易获得支撑。同时，也要明确工商、食药监、发展改革、商务、经济信息化、环保、绿化市容等部门的相应职责及协作配合责任。

法律法规除规范和约束外，还具有重要的导向和引导作用。由于引导性条款可为地方立法拓展较大空间，限制商品过度包装的立法应重视并拓展引导性条款和激励性措施的运用。例如：针对包装物回收制定激励措施，调动生产、销售企业积极性；在制度设计上鼓励企业优先采用可再生利用的包装材料；鼓励企业在商品包装上明示包装物回收利用及包装成本信息等。在引导性条款中，发挥行业协会作用尤为重要。

早在上世纪90年代中期，上海相关行业协会就主动限制月饼过度包装，推出行业内标准，对规范上海月饼包装发挥了重要作用。因此，有必要在立法中明确行业协会在限制商品过度包装和商品包装物减量工作中的定位，鼓励和支持行业协会制定高于国家或地方标准的商品包装物标准，并在相关企业中引导推广；同时，鼓励和支持行业协会在政府指导下，组织行业内简易包装认证等工作。

来源信息：中国包装网（pack.cn）；原文链接：http://news.pack.cn/show-362065.html